Aktuality

24. 6. 2022

EPR aneb kde NEkončí odpovědnosti výrobce za obal

Kateřina Kodadová v rozhovoru s Alešem Rodem, ředitelem pro výzkum Centra ekonomických a tržních analýz (CETA).


Další díl PODCASTU21 odpovídá na otázku, kam až sahá odpovědnost výrobce za produkt. Co jsou systémy EPR neboli rozšířená odpovědnost výrobců? Pokud jste poslouchali předchozí díly PODCASTU21, víte, že se věnujeme hlavně obalům, a v tom pokračujeme i tentokrát. Rozebíráme ze všech stran a z pohledu všech aktérů v celém procesu od výroby až po vyhození čehokoliv, co si jako spotřebitelé pořizujeme, jak zajistit, aby výsledkem bylo co nejméně odpadu. Ať už si kupujeme jogurt, nebo televizi. Vysvětlit, co obnáší systém EPR a jak funguje v Česku a jak funguje jinde, nám přišel Aleš Rod, ředitel výzkumu Centra ekonomických a tržních analýz, zkráceně CETA. 


Co vlastně znamená zkratka a systém EPR? O dobrovolné odpovědnosti výrobců a jejich různých závazcích, třeba týkajících se recyklovatelnosti obalů, byla řeč v minulých podcastech, ale EPR je povinnost, je to tak? 

EPR je specifický regulační nástroj. EPR (Extended Producer Responsibility) je anglickým termínem pro rozšířenou odpovědnost výrobce. Výrobce je na základě EPR zodpovědný nejen za proces výroby, distribuce a prodeje výrobku, ale za celý životní cyklus výrobku a/nebo jeho obalu tak, aby byl tento na konci životního cyklu ekologicky zlikvidován. Ano, je to povinnost, je to uměle vytvořený mechanismus. Z pohledu ekonoma je přirozenost systému dána odpovědí na základní otázku: Jsme za to ochotni zaplatit? Připlatíme si za výrobek jen proto, že bude po skončení životnosti ekologicky zlikvidován? Byť je dneska ta situace poměrně “evangelizována”, tak by ten systém nefungoval, protože ochota připlatit je u většiny lidí velmi nízká…

..takže se usoudilo, že když není ochoten spotřebitel, musí se přenést odpovědnost na výrobce. Kdy to vlastně bylo a kde systém EPR vznikl?

Koncept EPR byl poprvé definován ve Švédsku v roce 1990. Za jeho autora je označován Thomas Lindqhvist. Vycházel z myšlenky, že by výrobci měli být fyzicky nebo finančně zodpovědní za environmentální dopady jejich produktů na konci životnosti, kdy se ekonomická hodnota dotyčného předmětu pro spotřebitele dostává blízko k nule.  Systematické uvažování nad rolí EPR potvrdila i dvojjediná role, která na něj byla kladena :  

• odlehčení finanční zátěže obcí spojené s nakládáním s odpady

• motivace výrobců k omezení využití zdrojů, k použití druhotných materiálů a k inovacím designu výrobků ke snížení celkového množství odpadů 

Koncept rozšířené povinnosti výrobce je nicméně velmi široký pojem, ze kterého vychází celá řada odlišných nástrojů – požadavek zpětného odběru, zálohový systém, předběžná platba za odstranění, daně za materiál, kombinace daně a dotace na navazujícím trhu (někdy bývá toto také označováno jako alternativa ke konceptu EPR, nicméně v principu je to v souladu s EPR), stanovení standardů pro obaly a obalové materiály a další (OECD, 2001; Walls, 2003). 

To je tedy odpověď na otázku, jak může výrobce dosáhnout a být odpovědný za svůj výrobek až do bodu, kdy už s ním není vůbec v kontaktu. 

Ano, autorizovaná obalová společnost (AOS), jak se nazývá v ČR, je společností s licencí působit jako operátor kolektivního systému. Svou účastí v něm povinné subjekty splní zákonnou povinnost rozšířené odpovědnosti, přičemž AOS spravuje vybrané poplatky a distribuuje je jednotlivým subjektům. 

Celé je to založeno na základních tezích, ze kterých je třeba vycházet:  

  • Je to “třetí sektor”, není to trh, ale není to čirá regulace. Je to “best solution for 2nd best world” => v optimálním světě by EPR nebylo, nikdo by jej nechtěl
  • Proto vstupuje regulace, která se s pomocí cílů snaží internalizovat negativní externality tím, že si bere na pomoc to nejlepší – nákladovou efektivitu soukromého sektoru
  • Díky tomu se dostáváme do specifického prostoru, v němž nemusí platit závěry neoklasické teorie, třeba že konkurence je lepší než monopol. Protože nejsme na trhu, ale v “ohradě” vedle trhu  

Prvním úkolem regulace EPR je zajistit, že AOS nebude mít v odpadovém ani peněžním roku činnosti EPR žádné nežádoucí motivace, které by vedly k diskriminaci a omezování konkurence, maximalizaci obratu (vlivu), zisku[1] nebo byznysové zájmy v jiných, přidružených oblastech.

Tento požadavek zhmotňují základní podmínky efektivní regulace EPR. Ty se vtahují právě k činnosti AOS a můžeme je definovat následujícími sedmi body:

1.     AOS nesmí vlastnit sběrnou síť ve smyslu toho, že by vlastnila odpadové nádoby a provozovala je na území obcí nebo jiných subjektů, např. rozhodovala o jejich počtu, umístění nebo o tom, kdo a jak často tyto nádoby sváží a kam. Sběrná síť (odpadové nádoby umístěné na pozemcích obcí nebo jiných vlastníků a jejich provoz) je plně v rozhodovací kompetenci obcí.[2]

2. AOS nesmí vlastnit svozové firmy (společnosti, které zajišťují svoz recyklovaného odpadu z odpadových nádob). 

3. AOS nesmí vlastnit třídící linky (zařízení na dotřiďování separovaného odpadu, zařízení na třídění směsného odpadu atp.).

4. AOS nesmí vlastnit recyklační linky (zařízení, v nichž je ze separovaného odpadu (plast, papír, sklo, hliník atd.) vyráběn recyklát jako vstup pro další výrobu).

5. AOS nesmí vlastnit výrobní linky meziprodukty nebo produkty finální spotřeby (firmy nebo majetkové podíly ve firmách, které recyklát používají k výrobě a obchodní činnosti).

6. AOS nesmí obchodovat s odpadem, resp. nesmí vyvíjet aktivní obchodní činnost založenou na skladování, prodeji nebo výměně odpadu jakožto komodity s pozitivní ekonomickou hodnotou jinak než způsobem veřejné obchodní soutěže, která je transparentní a cenově, informačně nebo lokálně nediskriminuje žádné potenciální odběratele.[3]

7. AOS nesmí manipulovat s odpadem ve smyslu jeho odstranění (zařízení na energetické využití odpadu, spalování, skládkování). 

V České republice jsou tyto podmínky fungování AOS podchyceny jednoduchým ustanovením v legislativě, které říká, že „AOS nesmí nakládat s odpady a nesmí s nimi obchodovat“ (viz dále). 

Jak to řeší jinde v Evropě, jsou systémy napříč EU jednotné? Srovnání. Je konkurence v tomto ohledu přínosná? Které modely se osvědčují?

Jednotlivé země pro splnění stanovených recyklačních cílů volí různé podoby a způsoby organizace systému: systém s jedním provozovatelem (státní agentura / kolektivní systém PRO) a systém s konkurujícími si provozovateli, různé toky úhrad mezi aktéry (provozovatelé – poskytovatelé trhu – obce), různé rozložení povinností aktérů, různá organizace systému a míra konkurence na úrovni sběru, třídění a recyklace.

Z pohledu konkurence můžeme vidět dva systémy: 

  • Systém s 1 AOS
  • Systém konkurenční

Jeden provozovatel (single operator) je v 15 zemích: Česko, Belgie, Francie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Španělsko, Kypr, Itálie, Lucembursko. Tyto země zabírají 47,8 % rozlohy EU, resp. 50,27 % obyvatel EU.

Systém s konkurujícími si AOS (multi-operator) funguje v 15 zemích: Rakousko, Německo, Norsko, Polsko, Estonsko, Švédsko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Řecko, Slovinsko, Portugalsko, Bulharsko, Malta. Tyto země zabírají 49,04 % rozlohy EU a reprezentují odpadové hospodářství 46,26 % obyvatel EU.

Ve třech zemích (Dánsko, Maďarsko, Chorvatsko) systém EPR není implementován. Země využívají přechodného období, ale k zavedení standardního systému EPR dojde. V Dánsku je využita daň z obalu, která je příjmem státního rozpočtu, implementace standardního EPR by i s ohledem na CEP měla dojít do r. 2025.

Prvotní úvaha při hledání odpovědi na otázku Jeden, nebo více?[4] Je poměrně triviální a vychází z neoklasické ekonomické teorie, která přítomnosti tržní konkurence přisuzuje pozitivní dopady, ať již cenové (konkurence snižuje ziskovou marži), kvalitativní (konkurence motivuje k vývoji kvalitnějších produktů a služeb) nebo kvantitativní (více dodavatelů zvyšuje dostupnost produktu, umožňuje možnost volby atd.). 

Hodnotit tímto prizmatem EPR je však zásadní chybou. Proč? Protože systém odpadového hospodářství organizovaný skrze EPR není trhem, a nejde na něj proto implikovat pozitivní efekty konkurence. Je tomu tak z následujících důvodů:   

1.     Není zde jasně identifikovatelná poptávka. Na běžném trhu existuje ochota platit, která se odvíjí od individuálního užitku, který ze spotřeby máme.[5] Pro stranu poptávky (v tomto případě distributora zboží v obalech) však neexistuje ochota platit za něco jako rozšířená odpovědnost výrobce, proto je k tomu donucen regulací. Pokud bychom se měli bavit o „poptávané službě“ zákazníkem (distributorem zboží v obale), je jí jen a pouze splnění regulace[6]. Tu nabízejí všichni potenciální konkurenti stejnou, a proto fakticky nedochází k cenové interakci ani pozitivním dopadům konkurence na kvalitu služby. Zákazníka nezajímá skutečný výkon, nemá zájem hodnotit kvalitu poptávané služby, protože nakoupená služba nijak nevstupuje do jeho vlastní výroby ani obchodní aktivity. Nemá přímý zájem ani na dobrovolném zvyšování výkonnosti systému v podobě (dobrovolné) maximalizace míry recyklace, protože I) tu určuje stát svými politickými cíli, a II) čím více služby by zákazník nakupoval, tím více by za ni platil nad minimální nutnou úroveň.[7]    

2.     Není zde jasně identifikovatelná nabídka. Zajištění zpracování odpadu není standardní tržní aktivita, kde nabídka reaguje na existující poptávku[8]. Nabízí se výkon celé sběrné sítě v obcích a ochota domácností ji používat. AOS nemá možnost ovlivnit konkrétní náklady, protože sama odpad nesvírá a dodavatele služeb si vybírají obce. AOS ovlivňuje pouze efektivitu sítě jako celku tím, jaké nastavuje podmínky pro obce, třídičky a recyklátory, a tím, jak motivuje spotřebitele. Efektivita je pak součtem aktivit všech AOS a promítá se do ceny jejich nabídky stejně. Z toho pohledu není možné činit standardní závěry, založené na ekonomické teorii, které pracují s výrobními náklady a produktivitou nebo vlivem konkurence na produktivitu, kvalitu a cenu. V tržním prostředí by separace a recyklace odpadu nikdy nevznikla, protože by o ni nebyl zájem. I proto byla do oblasti odpadového hospodářství implementována rozšířená odpovědnost výrobce, a proto jsou cíle systému determinovány politickým rozhodnutím a regulací v podobě zákona. 

3.     Není zde jednoduchý cenový mechanismus. Cena se na trhu tvoří interakcí mezi nabízejícím a kupujícím. V jednoduchosti, tržní cenu nastaví poslední kupující, jehož užitek z kupovaného zboží (služby) se v penězích rovná ceně, (nákladům + účetnímu zisku), za něž nabízející prodává. Body 1 a 2 nám napovídají, že tento mechanismus v odpadovém hospodářství nefunguje. Zde se cena (pokud ji tak budeme říkat) tvoří administrativně (odzadu), tedy:

 i) Regulace určí cíl. ii) Odhadne se, kolik bude jeho splnění stát. iii) Zainteresované subjekty jej zaplatí. iv) Zainteresované subjekty mají motivaci zaplatit právě tolik, kolik je potřeba pro splnění aktuálně platného cíle.  

To se odráží na výsledcích: 

Míra sběru tříděného odpadu (kg/ob.)

Objem generovaného odpadu (kg/ob.)

Zdroj: CETA

Z mého pohledu se lépe osvědčují monopolní systémy, protože dosahují lepších výsledků (nedosahují horších výsledků) a zároveň jsou pro stakeholdery jednodušší (příklad obce). Nedochází v nich k problémům, jako freeriding cherry picking nebo problém asymetrických informací.

CETA si klade za cíl analyzovat tržní, socioekonomické a politické jevy v České republice a upozorňovat na jejich dopady. V předchozích podcastech jsme několikrát narazili na navrhované povinné zálohování PET lahví, které vypadá na první pohled jako ekologické řešení, bližší pohled pak ale většinou ukazuje opak. Studovali jste dopad tohoto návrhu? Co by podle Vás povinné zálohování přineslo?

My jsme se se zálohám věnovali dvakrát. Poprvé v oponentním posudku původního návrhu, kde jsme logicky hledali spíše místa, která mohou působit neefektivity při implementaci. Podruhé v tomto roce kalkulací dopadů na obce – ty jsme počítali podle dostupných dat na modelovém roce 2020 se závěrem, že ekonomika obcí není kritickou bariérou implementací systému. 

Debata o zálohování je ale velmi náročná, je zde mnoho otázek, které je třeba odpovědět, nebo na ně odpovědi hledat. Málokdo si to uvědomuje, ale zálohy jsou také EPR, jen jiná forma – a ať debata dopadne jakkoli, EPR a AOS a zálohy budou muset fungovat vedle sebe, protože cíle odpadového hospodářství přesahují debatu o zálohách, a to naprosto zásadně. 

Ta debata právě probíhá, jaká jsou konkrétní čísla ze studie?

Modelovali jsme dopad povinného zálohování na obce a předpokládali jsme při tom, že účinnost systému bude 100%, tedy že z tříděného sběru zmizí všechny nápojové PET lahve a plechovky a dopad jsme rozdělili do dvou časových scénářů: V prvním se nákladovost systému nezmění, ale bude tam méně materiálu, což povede k transferu nákladu na obce ve výši aditivním 324 mil. Kč, tj. cca 30 korun na obyvatele a rok. V tom střednědobém scénáři by došlo k nákladové optimalizaci (sníží se frekvence sběru apod.) a vedlo by to k tomu, že náklady pro obce by byly ještě nižší, a to ve výši cca 163 mil. Kč ročně, tedy asi 15 korun na osobu a rok. Jinými slovy, když se podíváme na kalkulaci dopadů na obce, nejsou podle naší studie, kterou v nejbližší době zveřejníme, kritické. Je třeba si ale říci, že zavedení povinného zálohování by mělo dopady i na další subjekty (maloobchod, svozové firmy a třídící linky, samotní výrobci obalů, domácnosti nebo i stát) proto by podobné studie pro komplexní debatu měly být dostupné i pro ostatní stakeholdery, aby všichni věděli, na čem jsou, a aby případné zavedení nezpůsobilo tzv. Peltzmannovy nežádoucí efekty regulace, kdy s dobrým záměrem něco zavádíme a pak zjistíme, že se to projevilo jinak. Peltzmann, slavný ekonom to dokázal na zavedení bezpečnostních pásů v autech: po jejich zavedení nehodovost na silnicích vzrostla a počet mrtvých také a od toho se to to nazývá Peltzmannův efekt regulace. 

Zbyněk Kozel, šér EKO-KOMu, si při našem povídání posteskl, že nejsou předem analyzovány dopady zcela zásadních evropských opatření, jako jsou třeba recyklační cíle, opatření ke klimatické změně apod., že jdou často proti sobě. Jaký je Váš názor? Byli jste třeba k podobné analýze osloveni? 

Nebyli jsme osloveni, ale to víte, že bychom rádi byli. A to nejen proto, že je to prestižní, lukrativní, ale hlavně i některé veřejně dostupné analýzy vykazují – jak to říci kulantně – metodické mezery. Já dlouhodobě říkám, že každý zákon má mít pět řádek hned na začátku: 

  • Co děláme
  • Proč to děláme
  • Co tím chceme dosáhnout a kdy
  • Jak to změříme a kdy
  • Co se stane, když to nezměříme

To by velmi pomohlo. Pak by se totiž ukázalo, že se mnohdy honíme za nesmyslnými cíli, které lze splnit jinak. Typickým příkladem jsou ta triviální řešení, jako že veškeré náklady na ekomodulaci a bezemisnnost výroby šamponu substituujete sprchováním o půl stupně studenější vodou, nebo Peltzmanovy efekty => mikroplasty z recyklace. 

Tohle uvažování z legislativy – aspoň se mi to zdá a insideři to potvrzují – zcela vymizelo. 

[1] V kontextu neziskové organizace rozumějme ziskem rozdíl mezi výnosy a náklady, který může být dále rozpuštěn v AOS na požitky zainteresovaných spojené se správou systému.  

[2] AOS může pro zefektivnění procesu třídění a recyklace nádoby zdarma poskytovat obcím, aby pomohla budovat kapacitu sítě, ale nesmí jakkoliv participovat na   

[3] V České republice se AOS obchodní činnosti vyvaruje. V řadě zemí EU však formou otevřené veřejné nabídky prodává výstupy z třídících linek. Jelikož jsou si odběratelé vědomi toho, že AOS má z důvodu nutnosti plnit odpadové cíle zájem uskutečnit transakci, nikoliv maximalizovat zisk, je cenotvorba v těchto transakcích významně pokřivená. Tato činnost také přináší zvýšené riziko výskytu nežádoucích jevů, jako je klientelismus, kartelové dohody nebo jiné způsoby porušování hospodářské soutěže. Obecně je proto lepší striktní bariéra k obchodní činnosti.  
[4] http://eceta.cz/en/extended-producer-responsibility-myths-and-facts-about-competition-among-producer-responsibility-organizations/

[5] Pokud mám žízeň, koupím si vodu. Pokud mám velkou žízeň, jsem ochoten vynaložit více peněz. Pokud žízeň nemám, vodu si nekoupím. 

[6] Osvědčení o tom, že splnil zákonem předepsanou povinnost. 

[7] To je mimochodem důležité si uvědomit v diskusi o zálohování PET lahví. Vysvětluje to totiž, proč EPR v oblasti obalových odpadů zatím neplní cíl 90 % sběru nápojových PET lahví. Tento cíl je efektivně stanoven pro rok 2029. V ekonomickém zájmu výrobců obalových odpadů tedy není splnit cíl nyní, protože by to determinovalo vyšší než nezbytně nutné náklady pro splnění zákona. Na základě tohoto stavu tak není možné konstatovat, že EPR nedokáže tohoto cíle nikdy dosáhnout z důvodu, že jej neplní nyní. 

[8] Když podnikatel identifikuje ochotu platit, například žíznivé cyklisty na cyklostezce ochotni nakupovat vodu, začne jim ji prodávat. 


Podcast najdete v obvyklých podcastových aplikacích, například na Spotify nebo Google Podcasts.

Aktuality, Podcast

Leave a Reply

Vaše e-mailová adresa nebude zveřejněna.